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迟鸣的博客

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生长于农村,15至18岁当社员(农民),大学毕业后从事教学和理论研究,思想开放,个性独立,追求人的生活,享受快乐。 本博客为原创。

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改革农村土地所有制的思路  

2011-07-26 15:01:38|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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(这是05年与 Guohui Xiang, Juanhong Zeng合作,在《北京邮电大学学报》(社会科学版)2005.2公开发表的论文。在革新停滞,农民失地严重暴力频发的今天,改革农村土地所有制是唯一的出路!——迟鸣)

内容提要:我国农村集体土地所有制的产权不清,导致了农村土地所有权的虚无性,在家庭联产承包经营责任制下各种土地权益的矛盾滋生恶化也成为影响我国农村生产力发展以及全社会科学发展的严重障碍。从我国的实际出发,改革我国农村土地所有制的较好思路为:废除农村土地集体所有制,确立土地所有权归国家所有,使用权农民私有的土地制度,以进一步解放和发展农村生产力。其具体操作方法为:国家“购买”集体土地的所有权→集体将所得“收益”全部分配给农民→农民用所得“收益”购买国家土地的永久使用权(私有),这种交换通过虚拟交易来实现。

关键词:土地所有制  所有权  使用权   虚拟交易  私有

为了打破农村集体吃“大锅饭”导致的绝对贫困,上世纪七十年代末八十年代初在我国农村实行集体所有制下的家庭联产承包经营责任制(俗称包产到户),中国的改革开放以此为起点,由农村到城市,不断解放和发展生产力,农村经济一度空前繁荣,促进了国民经济的快速发展。但是,由于农村集体土地所有制产权不清,导致我国农村家庭联产承包经营责任制下各种土地权益的矛盾滋生恶化等原因而相继出现了“三农”问题,现已经成为我国政府面临的最大难题之一。要破解我国的“三农”问题,进一步解放和发展农村生产力,就无法回避农村的土地所有制问题。改革农村土地所有制,进一步解放农村生产力是破解我国“三农”难题的必然选择。本文就改革我国农村土地所有制提供一种思路供有关方面参考,以期加快我国农村的发展和全社会的稳定繁荣。

一、我国农村土地所有制的矛盾

市场经济是竞争经济,其基本前提是产权明晰。只有在产权明晰的制度下,生产者才能最大限度地利用各种生产要素追求收益最大化,土地资源才可能得以充分利用,生产力水平才会迅速提高。正因为如此,产权明晰的市场经济国家的社会生产力发展速度和水平是其他国家所无法相比的。我国正在逐步建立和完善社会主义市场经济体制,这要求建立与之相适应的明晰的现代产权制度。而我国关于农村土地所有权的法律制度存在着严重的缺陷,各种土地权益划分不清,农村土地所有制的矛盾突出,极大地制约了农村经济的发展。            

新中国建立后,我国逐步确立了城市土地归国有,农村土地归集体所有的制度,但这种城乡二元的制度没有改变其国有的实质。因为农村的集体所有权并不充分,当国家或其他单位和个人因需要而改变土地用途时,土地的一切权力随时都可以收归国家,其后再转让给有关单位和个人使用,这意味着国家(在现实中实际上是政府)则可随时低价甚至免费占有集体土地(现实也是如此),其所有权实质仍归国有,集体只是得到了并不充分的使用权、处置权和收益权。

我国农村土地名义上的集体所有而实质上的国有制,这种法律上的产权的模糊性和内在逻辑的不一致,使农村土地的各种权利没有明晰的边界,这一法律制度的严重缺陷在我国农村实行的家庭联产承包经营责任制下,导致了农村农民土地所有权的虚无性,农民的土地使用权、收益权和处置权缺乏有效保护,各种土地权益的矛盾滋生恶化,农民没有市场主体地位,在市场经济中处于弱势。

在现实中,各级政府代表国家行使权力,在农民的土地使用权、收益权和处置权缺乏有效保护的情况下,随着土地带来的财富增值的增大,上述农村土地产权的法律制度的缺陷成为政府垄断土地市场以及一些腐败官员利用土地大肆寻租的制度缺口。同时,法律名义上的农村土地集体所有,在农村现有政制下,村民自治不充分,而村委会既不是经济法人,也不是一级政府,现有法律法规对其约束力不大①,在现有村民的民主法制意识有限,文化素质不高和维权能力弱的情况下,许多地方的土地集体所有在现实中往往蜕变为实际上的村长和村委会少数人所有,农民没有实质性的土地所有权和充分的使用权、处置权以及收益权,农民的基本权益难以得到有效保护,其经营的土地可被任意征用或终止,其被征用地的补偿极低。当某块地具有较高的经济价值时,常常会被村长或村委会少数人以集体的名义收走,或被政府征用收归国有,农民得到的补偿一亩耕地低在3000元,高在30000元不等,而国有土地的出让价一般一亩在10万元左右,竞争价高的达百万元以上,许多农民因此成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无”农民。农村的土地矛盾十分尖锐。据报道,2000年—2002年间,全国发生过近千起乡政府和村级组织在合同期内单方面强行收回承包的耕地、鱼塘、山林、果园等案例②。2003年8月至2004年6月,中国社会科学院农村发展研究所对当前中国农村社会形势进行了专题研究。调研发现,农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点,是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题③。此外,我国法律意义上的集体所有制和承包经营责任制还是我国乡镇政府和村级组织向农民乱收税费的法律前提。我国的土地所有制导致的严峻的土地问题,使农村各种生产要素和产出的相对价格扭曲,抑制了农村要素市场的发育,农村各种生产要素难以合理流动和资源不能优化配置,使得农村资源的配置以及农户的生产、经营决策背离自身的比较优势,不利于农民收入的增加和农村经济的长期增长,从而成为影响我国农村生产力发展以及全社会科学发展的严重障碍。

  二、改革农村土地所有制的思路

解放农村生产力,促进农村经济发展,让农民和所有人安居乐业是人类长期追求的共同目标之一,也是我国政府面临的最紧迫的任务。我国农村的土地所有制形式已经不适应我国社会经济发展的需要,不改革就没有出路,不改革就不能发展。

 目前,我国对农村土地制度改造有各种主张,归纳起来:一是国家所有,农民永佃。二是土地所有权归集体,使用权农民私有。三是以社区股份合作制改造农村集体土地所有制。四是实行有条件的土地私有制,比如:限制土地买卖以防止土地向少数人集中或兼并;归还农民土地所有权的同时,必须建立农民土地权益保护机制和有效的社会保障体制等④。这些主张都有一定的合理性,但也存在着缺陷。第一种主张恢复了土地的自然属性——国家所有,但又将国家与农民的关系定位在“佃主”与“佃农”之上,而历史上的“永佃制”是建立在封建国家和少数人(地主)对土地所有权的垄断基础之上,其目的是为了缓解无地或少地农民的生活来源问题,这与社会主义市场经济条件下产权改革要求和农业发展现状不相符,特别农民因“佃”地而很难免再度成为一些强力组织和个人寻求其利益最大化的对象。第二种主张土地所有权归集体,使用权农民私有,第三种主张以社区股份合作制改造农村集体土地所有制都没有解决农村集体所有制的虚无性及衍生问题,农民的各种合法权益难以得到有效保护。而第四种主张实行有条件的土地私有制,这既违背土地所有权的自然属性,又不符合社会主义的性质。因此,以上主张都不可取。

改革我国农村土地所有制必须坚持以下三大原则:一是社会主义性质原则。这是保证改革的方向不变。二是适应我国市场经济发展的需要,确保农民成为市场主体参与经济活动。这是以促进农村全面发展为目的。三是尊重历史,着眼未来,减轻农民负担的原则。这是确保社会稳定和改革成功的基本要求。从这三大原则出发,我们认为彻底废除农村集体所有制,确立土地所有权归国家所有,使用权农民私有的土地制度是较为适合我国社会发展的思路。

首先,废除农村土地集体所有制,割断乡村级组织乱占土地和向农民乱收税费的制度基础。我国应尽快废除农村土地集体所有制,越早对广大农民越有利。在农村现有政制下,法律法规对村委会约束力不大,由于种种原因,多数村级组织的负债越来越重,土地除作为一些村干部寻租的主要载体外,还是许多村级组织不顾民意大肆借债的抵押物和还债的主要资金来源,而所举借的债务真正为村民办好事办实事的并不多(正因为如此,尽管国家三令五申,许多地方才仍然不按要求公开其村务)。乡镇级政府如此行事也不是个别现象。从全国来看,乡村两级的负债额很大。据农业部统计,1999年乡村两级负债高达3259亿元。从村一级来看,据统计,到2002年底,仅湖北省村级债务总额就高达到200.85 亿元,村平均70.29万元;村级净负债40.84亿元,村平均14.29万元,人平均107元,接近2002年农业税及附加人平均76元的1.5倍。全省28,576个村中,负债村达26768个,占93.7%。其中资不抵债的村5,283个,占18.5%。且村级负债增长极快。从净债务来看,2000年为25.25亿元,村平均7.76万元, 2001年开始上升,2002年在上年增长较多的情况下继续大幅度上升,总额达到40.84亿元,村平均14.29万元,总额比上年增长48.24%,村平均增长63.88%。为了还债,很多地方集体资产资源能卖的卖、能租的租,拍卖、租赁经营权一般都在8到10年,有的甚至更长。集体经济如此发展,几年后的许多地方农民的土地权益不但会丧失贻尽,还会债务缠身,其生产力将受到严重破坏。一个不能给民众增进福利而是带来更多负担的制度和组织在现代社会是没有存在的理由的。因此,废除农村土地集体所有制越快,对广大农民的保护就越大,越有利于保护和发展农村生产力。

第二,确立农村土地国家公有制。一切土地归国有,这既符合土地的自然属性——国家所有(公民共有),又符合我国社会主义性质。为了解决国有化过程中如何将集体所有变为国有的理论和现实难题,避免重蹈土地承包经营责任制既容易加重农民负担又难以保证农民的合法使用权的覆辙,我国的土地国有化应按市场法则和永不加重农民负担的原则进行。按照这样的原则,我们设计的方案是:国家“购买”集体土地的所有权→集体将所得“收益”全部分配给农民→农民用所得“收益”购买国家土地的永久使用权(私有),这种交换通过虚拟交易来实现。具体地说,国家以一定的价格购买农民(集体)的土地的所有权,如政府以每一亩地30000元的虚拟价格“购买”农民(集体)的土地所有权,集体将每一亩地的虚拟价格30000元“收入”全部分配给农民,农民同时以此“收入”再以相同的虚拟价格30000元购买国家一亩地的永久使用权,各方并不进行货币交易,而是用虚拟的交易以实现理论和法律上的交换从而取得各自的合法权益。国家与农民完成“等价”交换后,农民除依法纳税外,任何单位和组织再没有任何理由以土地之名向农民收取任何费用。这种方案简单易行,在土地公有的前提下,既能保证农民长期拥有土地,又不会增加农民的任何负担,特别是能够彻底割断所有政府机构和其他各种组织向农民乱收费的制度基础。

第三,建立土地使用权农民私有的农村土地制度。为了避免改革带来的震荡,一切土地归国有的同时,将宅地、耕地以最后一轮承包为准,农民已经承包的四荒地、沙漠、山地、林地、鱼塘等,农民集体出让其土地所有权给国家的“收益”归承包的农民个人所有,农民再等价“购买”土地的永久使用权。还没有承包出去的荒山、沙漠等,先由村民大会决定调整和分配到户,再按上述方式与国家进行买卖,农民拥有相应的永久使用权。已经承包或出租给非原集体成员的土地,在合同约定的期限内继续有效,期满后,再由村民大会决定调整和分配到户后再按上述方式与国家进行买卖,土地的永久使用权归农民私有。这种土地关系确立后,去世的人口不减地,新增人口不增地,因出嫁、外出务工、上学和进城定居等,仍然拥有土地的使用权。农民的土地使用权私有,纳入私有财产保护范畴。这样改革后,土地的一切收益(含森林、水产、矿藏等等)属于农民。农民的土地使用权可以交换、抵押、出租、赠与和继承,任何单位和个人不得以任何理由剥夺农民的土地权益。如果是公益性用地,政府至少应按当地市场平均价予以补偿(购买农民的土地使用权);如果是商业用地,农民则作为市场主体平等地参与交易,或出让、或以地入股,其收益归农民个人所有(除税收外)。有人认为,这会使国家利益受损,建设成本加大。这种理解是片面的。首先,我国农民也是我国人,将农民应得的收益给予农民并没有使我国的一分财富流失,如果其他人要享受其利益而付出相应的成本(纳税)没有不合理之处。而现行低价征用农民的土地的办法实质是将相对贫穷的农民的应得收益转让给相对富裕的其他人(使其少纳税),即使相对富裕的人受益,这是极不公平的。其次,农民享有一切土地收益能够从制度上消除一切利用土地滋生腐败的土壤。就拿“一切资源归国家所有”的规定来说,剥夺了农民相应的资源收益权。就从矿山来看,矿产归国有,而矿山的开采审批权归政府,实际开采和收益最终归个人或企业,这实质是将本应属于农民的收益通过政府完全转移到拥有开采权的个人或企业,同时易于滋生腐败。将土地收益权完全还给农民,使农民成为真正的土地的主人,农民才会真正珍爱土地,全社会才会真正珍惜土地,农村各种生产要素才能合理流动和资源才能优化配置,农村资源的配置以及农户的生产、经营决策才能顺应自身的比较优势,从而提高资源配置效率,农村生产力才能进一步得以解放,才利于农民收入的增加和农村经济的长期增长,才更有利于国家的繁荣和长治久安。

这样改革后,土地所有权归国家(公有),确保了社会主义公有制的性质不变,国家以所有者的身份保护土地以维护国家的长久利益,并成为农民合理用地的引导者和保护农民的土地使用权的“守夜人”;农民拥有永久的土地使用权(私有),各种土地权益清晰,才可能有效地保护农民的利益,加快“三农”问题的彻底解决。

 

主要参考文献:

   ①章奇等,《政府管制、法律软约束与农村基层民主》。北京:《经济研究》2004年第6期。

②刘峥、董亚珍,《解决三农问题,全面建设小康社会》。长春:《税务与经济》2004年第3期。

③杨灿明等,《农民国民待遇与伦理分析——兼论“三农”问题的解决对策》。武汉:《中南财经政法大学学报》2003年第5期。

④《中国农村土地问题初探》,Copyright?2002-2003 All rights reserved

 

  

TRAIN OF THOUGHT ON THE RURAL LAND OWNERSHIP REFORM

 

            Guohui Xiang, Ming Yan, Juanhong Zeng

 

(Zhuhai Branch of ZunYi medical college, Guizhou Tax Training Center, Zhongnan University of Economics and Law)

  

Abstract: Indistinct property right of the rural collective land ownership leads to the false land proprietary rights, therefore, along with household contract responsibility system with remuneration linked to output, all kinds of contradiction on land rights and interests have affected critically the rural productive forces and science development. According to Chinese concrete conditions, the better train of thought on the rural land ownership reform is as follows: the rural collective land ownership should be abolished, land proprietary rights should be possessed by the nation and right of use will be privately owned by peasants in order to unfetter and develop the rural productive forces. The detailed steps are that nation buys the collective land ownership, that collect distribute all the gains among peasants, that peasants buys the eternal land right of use with the gains and this kind of exchange is subjunctive.

   Key words: land ownership; proprietary rights; right of use; subjunctive exchange; privately owned

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